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黨的二十屆三中全會部署了“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”等改革舉措。近年來，隨著人民群眾出行需求新變化，道路客運領(lǐng)域面臨著供給與需求不匹配、運營與時代不適應(yīng)、政策與市場有脫節(jié)、機制與所需有滯后等問題，全面深化道路客運管理改革成為實現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的時代命題。著眼“改什么”，聚焦“往哪改”，落腳“怎么改”，建議全面深化道路客運管理改革應(yīng)不局限于傳統(tǒng)道路客運領(lǐng)域，統(tǒng)籌城際和城鄉(xiāng)兩個層面，區(qū)分競爭性和公益性業(yè)務(wù)整體優(yōu)化制度供給，推動構(gòu)建更加統(tǒng)一開放的道路客運市場。
道路客運行業(yè)現(xiàn)狀與存在問題
近年來，隨著客運市場格局的變革調(diào)整，道路客運服務(wù)供給質(zhì)量效率與人民群眾多元化、個性化出行需求之間的矛盾日益突出，客運總量呈連續(xù)下降趨勢，客運企業(yè)經(jīng)營虧損嚴重，倒逼行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，為人民群眾提供更便捷、更舒適、精準(zhǔn)化、品質(zhì)化的新時代道路客運服務(wù)。為適應(yīng)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，2016年以來部印發(fā)一系列政策文件持續(xù)推進道路客運管理改革，鼓勵發(fā)展定制客運、運游融合、聯(lián)程客運等，推動行業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級實踐。各地也在積極探索行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效路徑，主動適應(yīng)人民群眾出行需求變化，轉(zhuǎn)型發(fā)展取得初步成效。但是，受制于線路、車輛、場站等核心要素政策性制約，道路客運機動靈活、覆蓋面廣等核心優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，定點定線的傳統(tǒng)運營方式越來越不能適應(yīng)人民群眾便捷靈活的出行需要，道路客運在城際出行中競爭力日益下降。主要體現(xiàn)在：
服務(wù)供給與出行需求不匹配。當(dāng)下公眾出行更加突出便捷舒適、經(jīng)濟高效、精準(zhǔn)個性等需求，道路客運服務(wù)依舊是較為傳統(tǒng)的班車和包車。班車客運以站內(nèi)上車和固定班次、固定線路為主，包車客運受制于團體用戶要求，難以滿足高峰期出行、附加值服務(wù)提供、小團體品質(zhì)出行等需求，定制客運服務(wù)未能形成規(guī)模效應(yīng)，公眾便捷靈活乘車需求難以有效滿足。與此同時，傳統(tǒng)道路客運市場萎縮導(dǎo)致客運站客流量低、經(jīng)營普遍虧損，例如浙江全省64個二級及以上客運站僅有3個盈利，超65%站場日均客流量不足1000人次。
運營模式與時代環(huán)境不適應(yīng)。在出行服務(wù)網(wǎng)約化的時代背景下，道路客運數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效甚微，運輸組織模式還尚未完全融入時代發(fā)展環(huán)境。傳統(tǒng)客運企業(yè)組織邊界難以打破，運力資源集約度不高，尚未形成全國知名度較高的行業(yè)品牌，影響力不足。定制客運網(wǎng)絡(luò)平臺多為區(qū)域性、本地化平臺，知名度不高，引流功能不強，缺少以出行需求為導(dǎo)向的實時調(diào)度手段，信息技術(shù)在挖掘道路客運市場潛力、提高運輸組織效率等方面的作用發(fā)揮不充分。
政策供給與市場需求有脫節(jié)。長期以來，道路客運行業(yè)管理改革拘泥于傳統(tǒng)運營服務(wù)模式等的優(yōu)化，對出行市場客運業(yè)態(tài)資源缺乏有效整合，導(dǎo)致不同道路客運經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍重疊而規(guī)則不統(tǒng)一，且部分道路客運管理政策與市場發(fā)展需求不匹配，如傳統(tǒng)以客運站為核心的運輸組織管理規(guī)定與公眾便捷乘車之間存在矛盾；班車和包車的分類制度設(shè)計限制了資源有效整合和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新；道路運輸車輛達標(biāo)核查管理規(guī)定制約了運力資源市場化配置；行業(yè)運行監(jiān)測評估機制、運力投放機制仍有待完善，市場主體靈活性和積極性有待進一步激發(fā)。
機制供給與現(xiàn)實所需有滯后。一是城際客運管理機制有待優(yōu)化?，F(xiàn)階段行業(yè)管理逐步向規(guī)范化、科學(xué)化邁進，但部分管理機制仍滯后于基層實際管理需要，重點領(lǐng)域頂層設(shè)計有待完善，如地方管理部門在包車運力投放機制改革、定制客運網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管、城際公交運營管理等環(huán)節(jié)缺少頂層設(shè)計，實際操作中存在一定難度；在打擊非法營運過程中與文旅、公安等部門的信息共享和執(zhí)法聯(lián)動機制尚不健全，導(dǎo)致地方執(zhí)法源頭發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)法效率不高等問題。二是城鄉(xiāng)客運管理機制尚需完善。黨的二十屆三中全會明確提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。運輸服務(wù)本無“城”與“鄉(xiāng)”之分，由于歷史上城鄉(xiāng)二元分割管理體制的影響，客觀上形成了“城市公交”和“農(nóng)村客運”兩種形態(tài)。隨著我國城鄉(xiāng)客運一體化進程的推進，城鄉(xiāng)客運服務(wù)已探索出城鄉(xiāng)公交、鎮(zhèn)村公交、農(nóng)村客運公交化等服務(wù)形式，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌發(fā)展的進程，但是對城鄉(xiāng)客運一體化的頂層設(shè)計一直不明確，制約了城鄉(xiāng)客運轉(zhuǎn)型發(fā)展進程。
轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨新變化和新要求
隨著民航平民化、高鐵網(wǎng)絡(luò)化、客運公交化和私家車普及化，人民群眾對于客運服務(wù)的需求已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，對便捷舒適、經(jīng)濟高效、安全可靠乃至個性化的消費取向不斷增強。
方式多元化。2023年我國公路人員流動量565.2億人次，同比增長26.3%，反映出城際出行市場規(guī)模龐大，只是私家車、網(wǎng)約車、順風(fēng)車、定制客運以及班車、包車等多種客運服務(wù)業(yè)態(tài)并存，公眾出行習(xí)慣發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，傳統(tǒng)道路客運市場空間受到擠壓。
出行網(wǎng)約化。道路客運行業(yè)從2009年興起汽車票網(wǎng)絡(luò)發(fā)售，到攜程、飛豬、同程等OTA平臺介入，已經(jīng)培育了人們網(wǎng)絡(luò)購票出行的習(xí)慣，加上網(wǎng)約車、順風(fēng)車以及客運企業(yè)地方平臺的崛起，網(wǎng)約出行更加習(xí)以為常，移動互聯(lián)技術(shù)已經(jīng)對人們的出行習(xí)慣產(chǎn)生了深遠影響。
服務(wù)便捷化。人民群眾對“點到點、門到門”的出行需求越來越強烈，對即時性、開放性和體驗性的出行需求也越來越高，傳統(tǒng)“三段式”服務(wù)模式已無法滿足人民群眾的便捷化、個性化、即時性的出行需求。
需求場景化。傳統(tǒng)道路客運沒有“場景”的概念，只是固定的班線運輸，不會關(guān)注旅客延伸需求。隨著人民群眾的出行需求日趨個性化和多元化，旅游、商務(wù)、校園、醫(yī)院等出行需求越來越“場景化”。
運力小型化。隨著道路客運市場規(guī)模的下降，對“高大”化運力需求減少，客運車輛“大轉(zhuǎn)小”趨勢明顯。城際出行中網(wǎng)約車和順風(fēng)車的出現(xiàn)，正是迎合了公眾對私密性、高效性等個性化需求，加速了城際客運車輛小型化進程。
運營數(shù)字化。信息技術(shù)迅猛發(fā)展要求道路客運運營要從線路資源導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐月每蜑橹行?，通過旅客畫像、交易數(shù)據(jù)等來驅(qū)動客運產(chǎn)品升級迭代，更加精準(zhǔn)地挖掘公眾出行需求，構(gòu)建不同于“站到站”的“門到門”等更靈活的業(yè)務(wù)模式。
用新形勢、新要求審視道路客運發(fā)展，當(dāng)下道路客運轉(zhuǎn)型升級發(fā)展仍面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性制約、機制性障礙。如何全面深化道路客運管理改革，深入優(yōu)化制度供給，已成為不能回避的時代命題。
全面深化管理改革思路及建議
建議以制度改革為引領(lǐng)，堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，破除行業(yè)發(fā)展瓶頸制約，充分激發(fā)市場主體活力，著力推動管理體系與行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要相匹配，打造便捷、高效、規(guī)范、安全的道路客運服務(wù)體系。
強化客運管理頂層設(shè)計。一是加強戰(zhàn)略謀劃。深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，突破傳統(tǒng)道路客運模式邊界，立足城際和城鄉(xiāng)出行需求差異，構(gòu)建公平競爭、高效規(guī)范、統(tǒng)一開放的道路客運市場格局。依托《道路運輸條例》修訂，統(tǒng)籌城際出行的班車、包車、城際網(wǎng)約、順風(fēng)車等客運業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進城際客運便捷化、規(guī)范化、數(shù)字化改革。依托《城市公共交通條例》修訂，建立城鄉(xiāng)一體客運管理機制和政策體系，強化城鄉(xiāng)客運普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性建設(shè)，更好發(fā)揮政府作用，保障城鄉(xiāng)居民“行有所乘”。二是推進試點探索。依托交通強國建設(shè)試點載體，組織浙江、廣東、湖南等省份開展“道路客運管理改革創(chuàng)新”“道路客運數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展”“城鄉(xiāng)客運一體化”等專項試點，通過先行先試，創(chuàng)新解決制約道路客運轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性制約、機制性障礙，探索行業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展模式和有效路徑，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動。
深化城際客運管理改革。一是加快便捷化改革。聚焦城際班車客運不便捷問題，圍繞線路、站點、車輛三大運營要素，改革客運班線準(zhǔn)入制度，推進班車客運與包車客運融合發(fā)展，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化客運站點布局體系，放開道路客運車輛車型準(zhǔn)入限制，道路客運班線公交化運營相關(guān)法規(guī)體系，全面提升市場主體經(jīng)營自主權(quán)，促進道路客運運營服務(wù)模式創(chuàng)新。二是加快市場化改革。圍繞城際網(wǎng)約、定制客運、班線客運、包車客運等城際客運業(yè)務(wù)范圍重疊而規(guī)則不統(tǒng)一這一突出問題，優(yōu)化管理機制，統(tǒng)一監(jiān)管方式、完善治理體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成優(yōu)勝劣汰發(fā)展格局，促進行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。三是加快數(shù)字化改革。深化道路客運與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，加快道路客運企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立起以旅客為中心的營銷、產(chǎn)品、運營和后臺管理體系，形成數(shù)字化商業(yè)模式和數(shù)字產(chǎn)品及服務(wù)，提升運營組織效率和整合效能。加快行業(yè)監(jiān)管數(shù)字化應(yīng)用，持續(xù)創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管手段，優(yōu)化行業(yè)市場環(huán)境。
推進城鄉(xiāng)客運管理改革。一是注重一體化。樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，打破城市公交與農(nóng)村客運“二元”管理體系，建立城鄉(xiāng)一體的客運管理機制和政策體系，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、運營服務(wù)、安全生產(chǎn)、監(jiān)督管理等要求，有序推動公共交通服務(wù)范圍向農(nóng)村擴展，縮小城鄉(xiāng)客運服務(wù)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。二是注重融合化。以實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建議加強與工信、旅游、公安等部門協(xié)同，推進運力資源融合、信息開放共享等跨部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，加快發(fā)展客貨郵、運游融合等多元發(fā)展模式，多維推動城鄉(xiāng)客運融合發(fā)展，提升城鄉(xiāng)客運經(jīng)營能力。
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